Особенности государственного регулирования информационной сферы России

Меньшиков Петр Витальевич,
к.ист.н., доцент кафедры связей с общественностью
МГИМО МИД России.
119454, Москва, проспект Вернадского, 76.
e-mail: menshikov-petr@rambler.ru

Аннотация: В статье анализируются приоритетные направления и основная методика государственного регулирования информационной сферы в современной России.

Ключевые слова: информационная политика России, информационно-коммуникационная сфера, информационное общество, государство, информационное законодательство, российский сегмент интернет, Конституция, Конституционный суд, информационная безопасность, информационный суверенитет, социальные сети, киберпреступность.

Нормативно-правовое регулирование является одним из главных инструментом государственной власти.  Формирование и совершенствование законодательной базы для развития информационного общества выступает в качестве приоритетного направления государственной информационной политики. К настоящему времени в России создана и успешно функционирует целостная система национального законодательства в области информации как отдельная самостоятельная отрасль российского права. Базис информационной политики, как и политики в целом, составляют совокупность норм права и механизмы их реализации. Информационное законодательство является одним из главных условий разработки и реализации государственной информационной политики. Оно создает правовую базу регулирования рынка информационной продукции и услуг, а также развития всего комплекса средств массовой коммуникации, информатизации и связи. Практическая реализация государственной информационной политики во всех ее функциональных и временных аспектах предусматривает постоянное развитие информационного законодательства как системы взаимоувязанных правовых норм, базирующейся на конституционных принципах федеративного устройства российского государства, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий и построения единой системы российского законодательства.

В современной международной практике правовое регулирование информационно-коммуникационной сферы распространяется на область обеспечения права на доступ к информации, юридическую защиту авторских и смежных прав в целом  и прав на компьютерные программы и базы данных в частности; защиту персональной информации; процессуальное законодательство; юридическую силу и применение электронного, компьютерного и телекоммуникационного документооборота; электронные контракты и электронный обмен данными; борьбу с компьютерными преступлениями; законодательство о телекоммуникациях.

В России право на информацию отнесено к категории конституционных прав. Впервые понятие правовой нормы свободы слова наряду с другими свободами было зафиксировано в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации [1] изложен последовательный ряд основополагающих принципов, создающих базовые конституционно-правовые законодательные рамки и определяющих политическую направленность информационной политики России.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (Статья 2). В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.  Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (Статья 13, часть 1, 2). Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (Статья 15, часть «з»). 1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения (Статья 23, часть 1,2). Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.  Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (Статья 24, часть 1, 2).

Каждому гарантируется свобода мысли и слова.  Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.  Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.  Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.  Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается (Статья 29).

 Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с Федеральным законом Статья 41, часть 3). Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (Статья 42).

Следует подчеркнуть, что согласно Статье 56 Основного Закона РФ, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.  Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. Однако не подлежат ограничению, в частности, такие закрепленные в Конституции права и свободы, как право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. 

Информация и связь находятся в ведении Российской Федерации, т.е. в ее исключительном, а не совместном с субъектами Российской Федерации, ведении (Статья 71, пункт «з»). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (Статья 76, пункт 1). В сложившейся в России практике правовое регулирование информационно-коммуникационной сферы России в соответствии с закрепленными в Основном Законе России нормами осуществляется на основе федеральных законов, имеющих равную юридическую силу на всей территории страны. Наряду с Федеральными Законами, вопросы функционирования в стране информационно-коммуникационной сферы регулируются также на общефедеральном уровне Указами Президента России и других нормативных правовых актах. В своей совокупности они формируют единую федеральную правовую базу для функционирования всего информационно-коммуникационного сектора страны и проведения государственной информационной политики, на основе которой, в т.ч., происходит развитие   нормативной правовой базы субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Принятие федеральных конституционных законов в сфере государственной информационной политики носит, как показывает правовая практика, скорее исключительный характер. В частности, согласно пунктам "б" статьи 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ и подпункта 14 пункта 2 статьи 7 ФКЗ от 30.01.2002 N 1-ФКЗ ограничение в стране свободы печати и других средств массовой информации допускается в условиях чрезвычайного и военного положения, что соответствует Статье 56 Конституции РФ.

Следует подчеркнуть, что федеральное законодательство, регулирующее вопросы информационно-коммуникационной сферы, начало формироваться фактически непосредственно с обретением Россией государственного суверенитета после прекращения существования Союза ССР.  Разработка концептуальных основ проведения в стране комплексной информационной политики всегда основывалась на уже имевшем место правовом фундаменте с учетом состояния развития национального федерального законодательства, адекватного потребностям каждого конкретного периода в истории современной России, и существовавшим в то время внешним и внутренним условиям развития российского общества и государства. Выстроенная в России система правового регулирования информационно-коммуникационной сферы в целом и государственной информационной политики, в частности, характеризуется, соответственно, такими основными принципами как преемственность и последовательность при непреложном условии верховенства Конституции и уважения общепринятых норм международного права.

27 декабря 1991 г. Верховный Совет РФ в окончательном чтении принял основополагающий Федеральный закон N 2124-1 "О средствах массовой информации", который в его нынешней редакции от 29 июля 2017 г. продолжает действовать в настоящее время.

28 июня 1993 г. Указом президента РФ Б.Н. Ельцина № 966В была утверждена Концепция правовой информатизации России (впоследствии переработанная и дополненная в редакциях Указов Президента России от 19 ноября 2003 г. N 1365 и от 22.03.2005 г. N 329). Она заложила основу для последующего принятия Концепции формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, которая была одобрена решением Президента от 23 ноября 1995 г. N Пр-1694.  Несмотря на то, что время, разделяющее принятие обеих концепций, было весьма коротким – немногим более двух лет, это были годы активной законотворческой работы по формированию государственной концепции информационной политики страны.

Правовая база Концепции 1995 г. несопоставима по своему объему с Концепцией 1993 г.  Она базируется на целой серии  Указов Президента: "Вопросы формирования единого информационно-правового пространства Содружества Независимых Государств" от 27 декабря 1993 г. N 2293; "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию" от 31 декабря 1993 г. N 2334; "Об основах государственной политики в сфере информатизации" от 20 января 1994 г. N 170; "Вопросы деятельности Комитета при Президенте Российской Федерации по политике информатизации" от 17 февраля 1994 г. N 328; "О совершенствовании деятельности в области информатизации органов государственной власти Российской Федерации" от 21 февраля 1994 г. N 361. Разработаны и вступили в силу принятые Государственной Думой   Федеральные законы от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне", действующий в редакции от 8 марта 2015 г. по настоящее время; 25 января 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации», который с изменениями, внесенными в него 10 января 2003 г. действовал вплоть до принятия 27 июля 2006 г. действующего в настоящее время ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации» N 149-ФЗ. Был принят также ряд других документов, в частности, одобренные руководством Министерства обороны России "Основные направления информатизации Вооруженных Сил Российской Федерации", Концепция создания информационно-телекоммуникационной системы специального назначения (ИТКС) ФАПСИ, Концепция создания единой телекоммуникационной системы Минобороны России "Широта".

В первое десятилетие существования современного российского государства в целом был сформирован большой массив законодательства в области регулирования информационных отношений, включивший в себя принятие Конституции, 18-ти различных Кодексов (в настоящее время действует 20 Кодексов),  более 120-ти законов федерального уровня и свыше 100 законов субъектов Российской Федерации, которые в той или степени касаются реализации информационных прав и свобод, формирования и вовлечения информационных ресурсов в экономический оборот и систему государственного и муниципального управления.

Подготовка и принятие подзаконных нормативных правовых актов как форма регулирования деятельности государственных органов и специализированных организаций в области информационной деятельности, оформления отдельных направлений государственной информационной политики осуществлялось посредством принятия актов Президента и Правительства, а также нормативно-правовых актов министерств и ведомств, в компетенцию которых входят проблемы информации и информатизации. За период 1993-1999 гг. было издано более десяти специальных актов по проблеме правовой информатизации, в результате реализации которых были решены многие вопросы организации правовой информации и ее распространения через специализированные системы "Консультант плюс", "Кодекс", "Гарант", "Система" и др.

Указ Президента РФ № 1486 от 10 августа 2000 г. "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" положил начало работе по созданию федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведение которого возложено на Министерство юстиции России.

21 июля 1993 г. принят Федеральный закон о "О государственной тайне" N 5485-1 (остающийся в силе в редакции от 8 марта 2015 г.); 30 ноября 1994 г. первая редакция Гражданский кодекс РФ N 51-ФЗ; 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" N 24-ФЗ; 24 ноября 1995 г. "Об экономической поддержке районных (городских) газет" от 24.11.1995 N 177-ФЗ (действующий в последней редакции от 02.01.2000 г. ФЗ N 15-ФЗ до настоящего времени); 1 декабря 1995 г.  "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" N 191-ФЗ, а также ряд других законодательных актов, регулирующих отношения субъектов в информационной сфере. Наряду с Конституцией России, “Декларацией прав и свобод человека и гражданина”, Посланиями Президента Федеральному Собранию они явились исходными данными для разработки Концепции формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, принятой в 1995 г.

4 июля 1996 г. вступает в силу Федеральный Закон "Об участии в международном информационном обмене" N 85-ФЗ, с принятием которого в стране в целом завершается в общих чертах оформление законодательной основы, необходимой для разработки первой в истории современной России Концепции государственной информационной политики. Концепция была утверждена в 1998 г., когда   в законодательном плане в России практически уже в целом сформировались основы правового регулирования информационно-коммуникационной сферы страны и проведения государственной информационной политики.

В настоящее время законодательную базу Российской федерации в информационно-коммуникационной сфере образуют 25 действующих Федеральных закона, полный перечень которых содержится в разделе «Правовая информация» Роскомнадзора (приводятся в последовательности оригинального текста[2]): Федеральные законы «О связи»  от 07.07.2003 N 126-ФЗ, «О почтовой связи» от 17.07.1999 N 176-ФЗ,  «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 N 149-ФЗ,  «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 N 99-ФЗ,  "О средствах массовой информации"  от 27.12.1991 N 2124-1, «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»  от 27.07.2010 N 210-ФЗ,  «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 N 59-ФЗ,  "О рекламе" от 13.03.2006 N 38-ФЗ,  «Об обеспечении единства измерений» от 26.06.2008 N 102-ФЗ,  "О противодействии экстремистской деятельности" от 25.07.2002 N 114-ФЗ,  «О противодействии терроризму» от 06.03.2006 N 35-ФЗ,  Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральные законы от 11.07.2001 N 95-ФЗ «О политических партиях», от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10.01.2003 N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 18.05.2005 N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 07.08.2001 N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи", от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", от 29.12.2010 N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных», от 19.12.2005 N 160-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных», от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», от 21 июля 2014 года N 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка обработки персональных данных в информационно-телекоммуникационных сетях».

Наряду с Федеральным конституционным законом и Федеральными законами, на сайте Роскомнадзора содержится также полный перечень регулирующих отечественную информационно-коммуникационную сферу подзаконных и ведомственных нормативных актов, систематизированным по пяти основным разделам: Организация деятельности, Связь, Информационные технологии, Массовые коммуникации, Защита прав субъектов персональных данных. В них представлены действующие в настоящее время Акты Президента, Правительства, Министерства связи и массовых коммуникаций, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, а также акты иных органов исполнительной власти [3].

В данной связи целесообразно упомянуть, в частности, Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 (в редакции от 26.11.2008) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».  В Постановлении определен полный Перечень сведений о деятельности правительства российской федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

К их числу, в частности, отнесена информация об исполнении федерального бюджета, сведения об открытых конкурсах, аукционах и тендерах с условиями их проведения, о федеральных целевых программах, о поездках членов правительства, об их заявлениях на официальных мероприятиях, о почтовых адресах того или иного ведомства.   Впоследствии, данный документ был дополнен Постановление Правительства от 24 ноября 2009 г. N 953 изложением требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства в сети Интернет. Они должны обеспечивать доступ пользователей для ознакомления с информацией, размещенной на сайте, на основе общедоступного программного обеспечения.  Для просмотра сайта не должна предусматриваться установка на компьютере пользователей, специально созданных с этой целью технологических и программных средств.  Пользователю должна предоставляться наглядная информация о структуре сайта.

Предусматривается, что технологические и программные средства ведения сайта должны обеспечивать  ведение электронных журналов учета операций, выполненных с помощью технологических средств и программного обеспечения ведения сайта; ежедневное копирование информации на резервный носитель, обеспечивающее возможность ее восстановления с указанного носителя;  защиту информации от уничтожения, модификации и блокирования доступа к ней, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;  хранение информации, размещенной на сайте, в течение 5 лет со дня ее первичного размещения.  Информация на сайте должна размещаться на русском языке. Отдельная информация, помимо русского языка, может быть размещена на государственных языках республик, находящихся в составе Российской Федерации, или иностранных языках. Допускается указание наименований иностранных юридических лиц, фамилий и имен физических лиц с использованием букв латинского алфавита.

Правовая основа информационной политики России содержит, таким образом, весьма обширный массив информации. Изложение текстов законов и подзаконных актов занимает сотни страниц. Все они находятся в открытом доступе в Интернете. Содержание образующих систему отечественного информационного права законов и основных подзаконных актов преимущественно периода 90-х начала двухтысячных годов является предметом исследования значительного числа публикаций в профильной российской литературе. Самостоятельное освоение студентами этого проблематики не должно составить особых трудностей.

Представленный выше перечень законов дает понимание правовой основы деятельности по реализации информационной политики России в соответствии с основными нормами, установленными Конституцией Российской Федерации и осуществляемой в рамках действующего российского законодательства. Их нарушение со стороны любого актора информационно-коммуникационной сферы преследуется по закону и предусматривает соответствующее административное или уголовное наказание. 

Учебная программа дисциплины «Информационная политика России» не предусматривает углубленного изучения всей отрасли отечественного информационного права. Ее цель в данном контексте – дать студентам общее представление об эволюции формирования, нынешнем состоянии и наиболее актуальных перспективных тенденциях развития законодательной базы информационно-коммуникационной деятельности в стране. Другая задача – обучить методологическим навыкам поиска и отбора в данном случае учебной, или, впоследствии, профессиональной потребности или необходимости, соответствующей правовой информации в области российского информационного законодательства, включая вопросы ГИП, государственного регулирования в сфере деятельности СМИ и применения информационно-коммуникационных технологий.

Предполагается самостоятельное ознакомление студентов с основными составляющими российского информационного законодательства в рамках изучения ГИП России и выступления в данной связи в виде презентаций или докладов аналитического характера на отдельном семинарском занятии по курсу дисциплины презентаций. Углубленный анализ краеугольного Федерального Закона N 2124-1 "О средствах массовой информации", по праву считающегося, как и Конституция России, одними из самых либеральных образцов мирового информационного законодательства в его нынешней редакции от 29 июля 2017 г., может стать темой аналитической справки, предусматриваемой программой освоения дисциплины.

Другой темой является анализ практики реализации в стране до последнего времени Указа Президента России N170 от 20 января 1994 г. "Об основах государственной политики в сфере информатизации”, в котором определены основные направления информатизации государственного управления России с целью создания организационно-технологической основы для проведения государственной информационной политики. Указ предусматривал создание и развитие федеральных и региональных систем и сетей информатизации с обеспечением их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве России; формирование и защита информационных ресурсов государства как национального достояния; обеспечение интересов национальной безопасности в сфере информатизации; обеспечение единства государственных стандартов в сфере информатизации, их соответствия международным рекомендациям и требованиям; формирование и осуществление единой государственной научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации, отвечающей современному мировому уровню; поддержка проектов информатизации, обеспечивающих развитие информационных сетей и систем; создание и совершенствование системы привлечения иностранных инвестиций и механизма стимулирования негосударственных структур в разработке и реализации проектов информатизации.

Интерес в данной связи представляет самостоятельная работа студента по анализу эффективности реализации предусмотренных данным Указом мероприятий, негативных факторов, препятствующих этому процессу и обоснованию возможных путей их преодоления с учетом нынешнего состояния и перспектив развития ГИП России.

Перспективной представляется также проблематика соотношения практики реализации норм Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных» с положениями, зафиксированными в ратифицированной Россией Европейской конвенции о защите физических лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера.

В последнее время наиболее актуальной тенденцией развития в стране национального информационного законодательства в разрезе государственной информационной политики, как и приоритетным направлением государственной информационной политики, безусловно является разработка и принятие комплекса законов и подзаконных нормативных актов, направленных на обеспечение информационного суверенитета и защиту национальных интересов России в информационно-коммуникационной сфере, включая национальный сегмент Интернета.

Данные нормативные документы ввиду значительно возросших угроз и вызовов информационному суверенитету и национальной безопасности России в т.ч. в информационно-коммуникационной сфере, преимущественно носят ограничительный характер.  Иными словами, речь идет о соотношении декларируемых Конституцией России правах граждан на информацию, о конституционных гарантиях свободы СМИ и запрете цензуры, с одной стороны, и имеющей место практике усиления контрольно-регулирующих функций современной государственной информационной политики России с точки зрения расширения правового инструментария в интересах недопущения и противодействия использования Интернета в противоправных целях, главным образом, террористической и экстремистской направленности. 

Президент России В.В.Путин, выступая в августе 2017 г. на Всероссийском молодёжном образовательном форуме «Таврида» подчеркнул: «…должно быть запрещено то, что в законе запрещено, везде: и в интернете, и на телевидении, и в других средствах массовой информации. Всё другое, на мой взгляд, может быть осуществлено только одним способом, эта фильтрация, – с помощью самого творческого сообщества. Если само сообщество выработает систему морально-этических фильтров, вот это было бы правильно, с тем чтобы если не исключить, то минимизировать, а лучше – исключить влияние на этот процесс со стороны государства [4]».

В контексте высказанной Президент точки зрения о том, что при минимизации влияния государства на контент в интернете и на телевидении журналисты должны самостоятельно фильтровать информацию, в том числе с точки зрения морали и этики, и что творческое сообщество должно определить, какие темы окажутся под запретом во всех СМИ, Союз журналистов России заявил, что СМИ необходима саморегуляция. Средства массовой информации должны избавиться от "пяти С" – секса, скандала, смерти, сенсации и спора. Журналистское сообщество, медийные структуры и общественные организации, связанные с журналистикой, готовы приступить к совместной выработке каких-то регулирующих норм изнутри сообщества. Необходимость в этом назрела. Здесь мы говорим не о запретах и ограничениях, а о выработке рекомендаций и принятия медийным сообществом общего согласия на тему исполнения этих рекомендаций [5].

Как показывает практика совершенствования российского информационного законодательства в самое последнее время, исключение влияния государства на процессы формирования информационного общества в стране является, скорее, перспективной задачей будущего времени.

Вопрос о совершенствовании российского информационного законодательства в направлении усиления защиты информационного суверенитета и информационной безопасности России отнюдь не является новшеством последних лет. Работа в этом стратегически важном для страны направлении правовой защиты информации и обеспечения, тем самым, ее информационной безопасности и национальных интересов, ведется перманентно и целеустремленно, адекватно, как уже не раз подчеркивалось выше, требованиям конкретных внешних и внутренних условий различных этапов развития современного российского общества и государства.

Исходя из глобального характера вызовов и угроз современной как мировой, так и национальным информационно-коммуникационным сферам, Россия является участницей большинства международных договоров по борьбе с терроризмом, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере пресечения пропаганды терроризма и насильственного экстремизма, связанных с использованием глобальных информационных систем.

В международном праве положения о возможности ограничения в известных случаях прав и свобод гражданина, включая право на свободу слова и информации, в разных формах содержатся в т.ч. в принятой 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав и свобод человека (Статьи 12, 29), в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Статья 10), в Международном пакте о гражданских и политических правах (Статьи 19, 20). В современной российской практике определение допустимых ограничений таких прав впервые дано в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. и подтверждено приведенными выше нормами Конституции РФ 1993 г.

25 января 1995 г., спустя всего два года после принятия Конституции России, Государственная дума принимает Федеральный закон   Об информации, информатизации и защите информации, который в редакции Федерального закона от 10.01.2003 г. N 15-ФЗ действовал в стране вплоть до 27 июля 2006 г., когда на смену ему был принят отвечающий требованиям того времени Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ.

21 сентября 1993 г., за три месяца до принятия Конституции Российской Федерации, вводится в действие первый в истории современного российского государства Закон «О государственной тайне», который положил начало формированию национального государственного законодательства о государственной тайне.  В настоящее время оно имеет межотраслевой характер и преимущественно относится к области административного права, регулирующего вопросы обращения в стране государственной тайны. Российским законодательством охраняется три основных вида информации, которые одновременно подлежат защите.  1. Сведения, отнесенные к государственной тайне соответствующим федеральным законом, под которыми понимается информация в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которой может нанести ущерб безопасности России.  2. Отнесенные к коммерческой тайне (и профессиональной тайне). 3. Имеющие статус персональных данных.

 Федеральный Закон N 29-ФЗ от 15 декабря 1994 г. регламентировал правовые рамки освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации.

19 апреля 2001 г. Конституционный  Суда РФ выносит определение N 70-О. КС установил, что исходя из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции), как и иных защищаемых Конституцией Российской Федерации ценностей,  является обязанностью государства, федеральный законодатель вправе осуществлять надлежащее правовое регулирование, обеспечивающее соблюдение правопорядка, в том числе предусматривать административную ответственность за противоправные деяния [6]. При этом допустимые ограничения прав и свобод строго очерчены Конституцией Российской Федерации, ее статьями 17 (часть 3), 29 (часть 2) и 55 (часть 3), из предписаний которых, в частности, следует, что свобода слова и свобода массовой информации не должны использоваться во вред основам конституционного строя, нравственности, правам и законным интересам других лиц, безопасности государства.

Впоследствии принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации были закреплены в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 № 149-ФЗ. К числу таких принципов относятся: свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; установление ограничений доступа к информации только федеральными законами; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;  равноправие языков народов Российской Федерации при создании информационных систем и их эксплуатации; обеспечение безопасности страны при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;  достоверность информации и своевременность ее предоставления;  неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия; недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.

В законе прописаны правовые нормы, связанные, в частности, с реализацией права на доступ к информации и порядка его ограничения. Уточнены обязанности организатора распространения информации в Интернете и операторов поисковой системы. Изложены особенности распространения информации новостным агрегатором, обязанности владельца аудиовизуального сервиса, требования к документированию информации, порядок обмена информацией в форме электронных документов при осуществлении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Перечислены методы государственного регулирования в сфере применения информационных технологий; особенности государственного регулирования в сфере использования российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, а также в сфере использования российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных. Раскрыто понятие информационных и государственных информационных систем. Представлен порядок использования на территории страны информационно-телекоммуникационных сетей.

В целях ограничения доступа к сайтам в интернете, содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, законом предусмотрено создание единой автоматизированной информационной системы "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети "Интернет" и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети "Интернет", содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено.

Определен порядок ограничения доступа к информации, распространяемой с нарушением авторских и (или) смежных прав, с нарушением закона, а также порядок ограничения доступа к информационному ресурсу организатора распространения информации в сети "Интернет", обрабатываемой с нарушением российского законодательства в области персональных данных, обрабатываемой с нарушением законодательства РФ в области персональных данных.

Перечислены внесудебные меры по прекращению нарушения авторских и (или) смежных прав в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", принимаемые по заявлению правообладателя. Указываются цели мер и требования по комплексной защите информации. Отдельная статья ФЗ посвящена ответственности за правонарушения в сфере информации, информационных технологий и защиты информации.

Федеральными законами от 05.05.2014 N 97-ФЗ и от 13.07.2015 N 264-ФЗ в ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» были внесены, в частности, дополнения касательно определения особенностей распространения блогером общедоступной информации и обязанностей оператора поисковой системы.

6 июля 2016 г., вступает в силу Федеральный закон N 374-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности". Данный ФЗ широко известен как «Пакет Яровой», названный по имени И.А. Яровой, председателя комитета Государственной Думы VI созыва по безопасности и противодействию коррупции, которая внесла совместно с сенатором В.А. Озеровым законопроект данного закона на рассмотрение Госдумы в апреле 2016 г. В последнее время И.А. Яровая является заместителем Председателя Государственной Думы.

Закон вносит изменения в значительное число действующих Федеральных законов и Кодексов в целях выстраивания эффективной комплексной национальной правовой основы для масштабной деятельности по противодействию терроризма. В Законе впервые раскрывается понятие миссионерской деятельности и излагаются ее допустимые и недопустимые в России формы (Статья 8). В Статье 15 содержится изменения, вносимые в Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

18 июня 2017 г., менее чем через год после принятия т.н. «Пакета Яровой», в силу вступает Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в редакции от 1 мая 2017 N 87-ФЗ.  В нем в полной мере учтены все требования Федерального закона N 374-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности".

Суть внесенных в первоначальный текст закона изменений и дополнений, которые вступили в силу 1 июля 2017 г., заключается в следующем. Данный круг вопросов должен быть в полной мере усвоен студентами в рамках учебной дисциплины «Информационная политика России».

Закон обязывает организаторов распространения информации в сети "Интернет" хранить на территории Российской Федерации: 1) информацию о фактах приема, передачи, доставки и (или) обработки голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков, видео- или иных электронных сообщений пользователей сети "Интернет" и информацию об этих пользователях в течение одного года с момента окончания осуществления таких действий (требование вступает в силу с 1 июля 2018 г.); 2) текстовые сообщения пользователей сети "Интернет", голосовую информацию, изображения, звуки, видео-, иные электронные сообщения пользователей сети "Интернет" до шести месяцев с момента окончания их приема, передачи, доставки и (или) обработки (порядок, сроки и объем хранения указанной информации устанавливаются Правительством РФ).

Организатор распространения информации в сети "Интернет" обязан также предоставлять указанную информацию уполномоченным государственным органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами.

В качестве еще одной обязанности организатором распространения информации в сети "Интернет" названо обеспечение реализации установленных федеральным органом исполнительной власти в области связи по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, требований к оборудованию и программно-техническим средствам, используемым указанным организатором в эксплуатируемых им информационных системах, для проведения этими органами в случаях, установленных федеральными законами, мероприятий в целях реализации возложенных на них задач, а также принимать меры по недопущению раскрытия организационных и тактических приемов проведения данных мероприятий.

Порядок взаимодействия организаторов распространения информации в сети "Интернет" с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, устанавливается Правительством. Организатор распространения информации в сети "Интернет" обязан также при использовании для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети "Интернет" дополнительного кодирования электронных сообщений и (или) при предоставлении пользователям сети "Интернет" возможности дополнительного кодирования электронных сообщений представлять в федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности информацию, необходимую для декодирования принимаемых, передаваемых, доставляемых и (или) обрабатываемых электронных сообщений.

Известные трудности в реализации «Пакета Яровой» представляют вопросы финансирования предусмотренных мер. Российский союз промышленников и предпринимателей оценивает такие затраты в 10-17 триллионов рублей до 2019 г., что намного превышает совокупную прибыль всех отечественных операторов сотовой связи. В данной связи не исключается возможность определенного повышения расценок услуг мобильной связи, т.к. в официально опубликованном тексте Федерального закона N 374-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности" не содержится разъяснений относительно источников финансирования предусматриваемого им комплекса мероприятий.

1 августа 2017 г. в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» с целью формирования в России информационного пространства, учитывающего потребности граждан, были внесены дополнительные изменения, направленные против анонимности в сети интернета и регулирующие такие аналогичные со СМИ сервисы, как   новостные агрегаторы, социальные сети, мессенджеры и сайты в сети интернет. На организатора сервиса обмена мгновенными сообщениями в сети интернет возложены обязанности обеспечивать передачу электронных сообщений только тех пользователей, которые идентифицированы в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Идентификация пользователей будет осуществляться по абонентскому номеру на основании договора об идентификации, заключаемого организатором указанного сервиса с оператором связи. Также возлагаются обязанности обеспечивать техническую возможность отказа пользователей от получения электронных сообщений от других пользователей, возможность рассылки электронных сообщений по инициативе государственных органов, а также ограничивать передачу сообщений, содержащих информацию, распространяемую с нарушением требований российского законодательства. Планируется создание специальной системы, гарантирующей личную безопасность пользователей, конфиденциальность их информации. Органам исполнительной власти предписано к 1 октября 2017 г. разработать ряд мер, которые позволят государственным органам перейти на российские средства шифрования, а также создать систему защиты российской инфраструктуры от кибератак.

К числу последних ко времени принятых Федеральных законов, регулирующих национальный сегмент интернет следует отнести также Федеральный закон "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" от 3 июля 2016 N 244-ФЗ. С 1 января 2017 г. налогом облагаются онлайн-услуги (программы для ПК, игры, музыку, базы данных, CRM, поисковые сервисы, сервисы статистики, рекламные услуги, домены, услуги хостинга, книги, видео, изображения и др.).  Занятые в данном сегменте иностранным компании должны встать на налоговый учет в ИННС России, платить соответствующий налог с помощью электронного взаимодействия с российской налоговой службой и предоставлять ей на постоянной основе реестры операций.

Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 23 июня 2016 N 208-ФЗ. Закон также с 1 января 2017 г. приравнивает крупные новостные интернет-сервисы к СМИ. Предусматривается создание специального реестра новостных агрегаторов, ведение которого поручено Роскомнадзору. Агрегатор, посещаемость которого составляет более миллиона человек в сутки, обязан проверять достоверность общественно значимой информации до ее распространения, а также удалять недостоверные данные по предписанию Роскомнадзора. Новостным агрегаторам запрещается использовать для разглашения сведений, составляющих государственную тайну, распространять призывы к терроризму или допускать публичное оправдание терроризма, а также материалы, пропагандирующие порнографию, культ насилия, жестокость и содержащие нецензурную брань, порочащую информацию.

Новостным агрегаторам вменяется в обязанность соблюдать запреты и ограничения, предусмотренные российским законодательством о выборах. Предполагается, что они должны будут хранить в течение шести месяцев опубликованную ими новостную информацию, сведения об источнике ее получения и о сроках распространения. В случае нарушения требований закона на владельца агрегатора может быть наложен штраф на сумму до трех млн. рублей. Доля иностранного финансирования таких интернет-ресурсов не должна превышать 20-ти проц.  Согласно предписанию Роскомнадзора, иностранные компании, которые работают на территории РФ как новостные агрегаторы, должны зарегистрировать российское юридическое лицо в течение трёх первых месяцев 2017 г. В случае отказа от исполнения предписаний, надзорные ведомства в праве заблокировать нарушающие своей деятельностью положения закона новостные ресурсы.

В рамках исполнения внесенных в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» дополнений, в декабре 2016 г. Минкомсвязи опубликовал проект ряда подзаконных актов относительно установления срока хранения всего трафика пользователей на максимальном уровне в шесть месяцев. Операторы интернет-связи будут обязаны хранить 1 петабайт (1024 терабайта) данных на каждый гигабит в секунду пропускной способности.

1 мая 2017 г. силу федерального закона обрели нормы, согласно которым иностранным лицам, на территории России запрещается владеть более чем 20-тью процентами в российских аудиовизуальных сервисах. При этом российскими считаются онлайн-кинотеатры, более 50-ти проц. аудитории которых составляют жители нашей страны. С 1 июля 2017 г. работа незарегистрированных Роскомнадзором российских сервисов, российских дочек иностранных сервисов запрещается и подлежит блокировке. Аудиовизуальные сервисы не имеют права распространять незарегистрированные в РФ телеканалы и передачи, материалы с экстремистским содержанием, пропагандирующие порнографию, содержащие нецензурную брань. Зарегистрированные аудиовизуальные сервисы, также, как ранее новостные агрегаторы, обязаны соблюдать требования российского законодательства о распространении массовой информации, информации неприемлемой для детей, законов о выборах и референдумах и другие российские нормы.

Закон следует в русле законодательной практики, направленной на значительное ограничение иностранного присутствия в учредительном капитале зарегистрированных в стране СМИ, действующих в российском информационном пространстве. В октябре 2014 г. были введены законодательные ограничения максимально возможной доли иностранцев и граждан РФ с двойным гражданством в СМИ также до 20-ти процентов. Ограничения вступили в силу с 1 января 2016 г. До 1 февраля 2017 г. попавшим под введенное регулирование СМИ было предоставлено время для приведения структуры компании в соответствие с требованиями закона.  1 сентября 2015 г. вступил в силу известный закон о локализации персональных данных, который обязал все иностранные компании перенести персональные данные всех граждан России на российские серверы.

29 июля 2017 г. законодательно был оформлен значительный комплекс мер, направленных на противодействие использованию на территории России информационно-телекоммуникационных сетей и информационных ресурсов, посредством которых обеспечивается доступ к информационным ресурсам и информационно-телекоммуникационным сетям, доступ к которым ограничен на территории страны (Федеральном Закон № 276-ФЗ). Указанные меры вступают в силу с 1 ноября 2017 г.

В конце 2016 г. Минкомсязи завершило работу над законопроектом о регулировании российского сегмента интернета, с целью обеспечения целостности, непрерывности, стабильности, устойчивости и защищенности функционирования российского национального сегмента с точки зрения обеспечения критической инфраструктуры этого сегмента.

В августе 2017 г.  Минкомсвязь, в порядке законодательной инициативы в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия, подготовило проект поправок в ряд законов, согласно которым распространители информации, внесенные в реестр Роскомнадзора, должны будут по запросу передавать личные данные пользователей российским спецслужбам.  Законопроект имеет название «Об утверждении требований к оборудованию и программно-техническим средствам используемым организатором распространения информации в сети «Интернет» в эксплуатируемых им информационных системах, обеспечивающих выполнение установленных действий при проведении оперативно-разыскных мероприятий, включая систему хранения».

В законопроекте определены обязательные для предоставления данные пользователей при взаимодействии организаторов распространения информации в интернете с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность или обеспечение безопасности страны: логин/псевдоним пользователя, его фамилия, имя и отчество, паспортные данные, телефон, адреса регистрации по месту проживания и электронной почты, IP-адрес, информация об электронных платежах и его местоположении, записи звонков, электронную переписку, а также сведения о круге общения и языках, которыми владеет пользователь. В упоминаемом реестре Минкомсвязи в настоящее время находятся 89 компаний, включая социальные сети «Одноклассники», «ВКонтакте», «Мой мир» и «Мой круг», мессенджеры «Агент@Mail.ru», IMO, Telegram, Snapchat.

 Как видно, в отсутствие реальной перспективы выработки в самое ближайшее время действенных международных норм и критериев регулирования сети интернет, на чем настаивает российская сторона, в рамках реализации государственной информационной политики активизированы действия по национальному регулированию российского сегмента интернета как с точки зрения совершенствования национального законодательства, так и правоприменительной практики.

 Так, 9 ноября 2015 г. было вынесено решение о блокировке одного из наиболее крупных русскоязычных индексаторов научного и развлекательного контента — Рутрекера. В августе 2016 г. Таганский районный суд г. Москвы удовлетворил иск Роскомнадзора, обязав службу принять меры по ограничению доступа к социальной сети LinkedIn, с почти тремя миллионами российских пользователей, и внести информацию о сайте и мобильном приложении в реестр нарушителей прав субъектов персональных данных. 17 ноября 2016 г. информация о ресурсе LinkedIn была внесена в реестр запрещенных на территории страны сайтов для ограничения доступа к социальной сети всеми операторами связи. Заблокированы множественные порно-сайты, анонимайзеры, VPN-приложения и специальные плагины для браузеров, способных вернуть доступ к запрещенному в России онлайн-контенту, а также значительное число ресурсов, подпадающих под российское антипиратское законодательство.

 

PECULIARITIES OF STATE REGULATION OF THE INFORMATION SPHERE OF RUSSIA

Dr. Petr W.Menshikov, Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of Public Relation, MGIMO MFA Russia.

MGIMO 119454, Moscow Vernadsky Prospekt, 76

Abstract:  Priority directions and the main methodology of state regulation of the information sphere in modern Russia are analyzed in the article.

Key words:  Information policy of Russia, information and communication sphere, information society, state, information legislation, Russian Internet segment, Constitution, Constitutional Court, information security, information sovereignty, social networks, cybercrime.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Официальный сайт Президента России. URL:  http://constitution.kremlin.ru/ (дата обращения: 01.08.2017).       
2. Правовая информация. Федеральные законы. // Официальный сайт Роскомнадзор. URL: https://rkn.gov.ru/chamber-of-commerce/p716/  (дата обращения: 29.03.2018).
3. Правовая информация. // Официальный сайт Роскомнадзор. URL: https://rkn.gov.ru/chamber-of-commerce/p717/p728/ (дата обращения: 29.03.2018).
4. Владимир Путин в ходе рабочей поездки в Республику Крым посетил Всероссийский молодёжный образовательный форум «Таврида» // Официальный сайт Президента России www.kremlin.ru. 2017. 20 авг.URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/55376 (дата обращения: 29.03.2018).
5. Смирнова Е. Идею Путина о необходимости саморегуляции СМИ поддержали в Союзе журналистов // Nation News. Russia. 2017. 27 Aug. URL: https://nation-news.ru/amp/295897-ideyu-putina-o-neobkhodimosti-samoregulyacii-smi-podderzhali-v-soyuze-zhurnalistov (дата обращения: 29.03.2018).
6. Определение Конституционного Суда РФ "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Гребневой Ирины Георгиевны на нарушение ее конституционных прав статьей 158 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях" от 19.04.2001 N 70-О. Доступ из справ. – правовой системы «Консультант Плюс» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_31683/ (дата обращения: 29.03.2018).