Роль структурных подразделений ООН (UNRWA, CEIRPP, UNDPR) в формировании общественного мнения по проблеме палестинских беженцев.

Эпштейн Виталий Анатольевич
к.социол.н., доцент кафедры мировой экономики
и международных отношений РАНХиГС
119606, Москва, проспект Вернадского, 84
E-mail: epshteinv@gmail.com

Булатова Светлана Васильевна
Магистр, Факультет международных отношений РАНХиГС
119606, Москва, проспект Вернадского, 84
E-mail: bulatovasvas@ya.ru

Аннотация: В статье рассматриваются вопросы возникновения и специфики деятельности Ближневосточного агентства ООН для помощи беженцам и организации работ (UNRWA/БАПОР), Комитета по осуществлению неотъемлемых прав палестинского народа (CEIRPP) и Отдела по правам палестинцев (UNDPR). Предпринимается попытка анализа понятия «беженец» используемого Международной организацией по делам беженцев (МОБ), понятия «палестинские беженцы», используемого в Резолюции 194 (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1948 г. и понятия «беженцы», применяемого Ближневосточным агентством ООН для помощи беженцам и организации работ (UNRWA/БАПОР).

Ключевые слова: беженцы, конфликт на Ближнем Востоке, UNRWA, БАПОР, Специальный комитет, CEIRPP, UNDPR.

Вопрос о статусе Палестины впервые был поставлен перед Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ГА ООН) в апреле 1947 г. По инициативе Соединенного Королевства в повестку дня был включен пункт под названием «Вопрос о Палестине», с тем, чтобы Ассамблея вынесла рекомендации относительно будущего управления в связи с прекращением действия мандата Лиги Наций в отношении региона.[i] Через несколько месяцев активных обсуждений и встреч Генеральная Ассамблея постановила разделить Палестину на два государства — арабское и еврейское — с особым международным статусом для Иерусалима.[ii] В то время как независимость Государства Израиль была объявлена 14 мая 1948 г.,[iii] арабское государство создано не было. [2]

С этих событий начинается история непростых взаимоотношений ООН с Израилем и арабскими государствами, поскольку регион стал ареной нескольких войн, а палестинская проблема по-прежнему дебатируется в Организации Объединенных Наций, как в рамках ближневосточного конфликта, так и в контексте проблемы беженцев и прав человека.

В 1947 г. была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ). Это было первое учреждение, которое всесторонне рассматривало аспекты международной защиты беженцев: регистрацию, определение статуса, репатриацию, переселение, правовую и политическую защиту.

Определение понятия «беженец», согласно Уставу МОБ, включало:

- лиц, которые покинули страну, гражданами которой они являются, или прежнее привычное местожительство или лиц, которые находятся вне их пределов, и вне зависимости от того, сохранили ли они свое гражданство, являются жертвами фашистских и нацистских, и сотрудничавших с ними режимов;

- лиц, которые находятся вне страны их гражданства или прежнего привычного местожительства и которые в результате событий, последовавших за началом Второй мировой войны, не могут или не хотят пользоваться защитой правительства страны своего настоящего или бывшего гражданства;

- лиц еврейского происхождения или иностранцев, лиц, не имеющих подданства, которые, проживая в Германии и Австрии, оказались жертвами нацистского преследования и были задержаны в одной из этих стран или были принуждены бежать из одной из них и впоследствии были возвращены в одну из них в результате действий неприятеля или обстоятельств войны и которые еще не обосновались прочно в одной из этих стран. [9]

В связи с объявлением войны Израилю со стороны пяти ближневосточных государств и начавшейся войной за Независимость от 420 тыс. (по данным Израиля) до 850 тыс. (по данным ООН) арабов покинули свои дома. [3, с.16] и расселились в Египте, Трансиордании, Ливане, Сирии, Ираке, Саудовской Аравии, а также на территории сектора Газы (находился под контролем Египта) и Западного берега реки Иордан (находился под контролем Трансиордании).

Классификация и меры, предпринимаемые МОБ в отношении арабских беженцев, не являлись соответствующими, в связи с чем, специально для урегулирования вопроса о палестинских беженцах, 8 декабря 1949 г. ГА ООН приняла решение о создании Ближневосточного агентства ООН для помощи беженцам и организации работ (UNRWA[iv]/БАПОР).[v] Агентство начало свою работу 1 мая 1950 г. и получило статус вспомогательного учреждения Генеральной Ассамблеи. Его целью должно было стать проведение в сотрудничестве с местными властями программы непосредственной помощи и работ, консультации с заинтересованными ближневосточными правительствами относительно мер, которые должны быть приняты ими в предвидении того времени, когда международное содействие делу помощи и проведению программы работ будет прекращено. С середины 1950 г. мандат расширился от оказания помощи в экстренных ситуациях - обеспечения пищей, жильем, одеждой и базовой медицинской помощью - до более активной поддержки социального развития палестинских беженцев. [6]

В документации ООН используются два понятия – «палестинские беженцы» и «палестинские перемещенные лица»:

- «палестинские беженцы» – это те, по смыслу Резолюции 194 (III) Генеральной Ассамблеи ООН[vi] от 11 декабря 1948 г. и других резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, кто в результате арабо-израильского конфликта 1948 г. были перемещены из других зон Палестины, оккупированных Израилем, и не смогли туда вернуться;

- «перемещенные лица» – это те, по смыслу Резолюции 2252 (ES-V)[vii]  и последующих резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, кто в результате арабо-израильского конфликта 1967 г. были перемещены с территории Палестины, оккупированной Израилем в 1967 г., и не смогли туда вернуться. [4]

UNRWA/БАПОР, со своей стороны, использует исключительно один термин – «беженцы» и до настоящего времени определяет его следующим образом:

- лица, чье обычное место жительства была Палестина в период с 1 июня 1946 г. по 15 мая 1948 г., которые потеряли как дом и средства к существованию в результате конфликта 1948 г. Кроме того, право на регистрацию имеют потомки палестинских беженцев по мужской линии, включая усыновленных детей. [17]

Применяя к последним исключительную норму о передаче статуса беженца по наследству, Ближневосточное агентство ООН для помощи беженцам и организации работ, в определенной степени, стимулирует арабские страны не предоставлять гражданство палестинским беженцам, мотивируя решение принципом «не лишать их права вернуться в родные земли».

Иордания оказалась единственным арабским государством, которое предоставило части палестинских беженцев гражданство. В 1954 г. в этой стране был принят закон, который предоставлял право на гражданство всем (кроме евреев), кто являлся подданным британской Палестины до 15 мая 1948 г. и постоянно проживал в Иордании с декабря 1949 г. по февраль 1954 г. [12]

МОБ продолжала осуществлять свою деятельность вплоть до учреждения в 1951 г. Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН),[viii] которое было создано в качестве вспомогательного учреждения Генеральной Ассамблеи ООН. Согласно официальным документам, компетенция Верховного комиссара распространяется:

A. II) на всех тех лиц, которые, в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

B. на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего обычного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, или не могут или, по причинам указанных опасений, не желают пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего обычного местожительства.

При этом компетенция Верховного комиссара, определенная выше, не распространяется на лиц, продолжающих пользоваться защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций. [10]

Таким образом, на сегодняшний день в мире существуют две параллельные организации, занимающиеся проблемами беженцев:

- Верховный комиссар ООН по делам беженцев, берет под свое покровительство беженцев во всем мире;

- Ближневосточное агентство ООН, под юрисдикцией которого находятся палестинские беженцы.

Различия двух структур, помимо определения статуса беженца, можно увидеть в целом комплексе характеристик, которые представлены в Таблице 1. [16 и 17]

Показатели за 2017 г.	UNRWA/БАПОР	УВКБ ООН
Финансирование в $ США	1 121 228 375	3 821 835 094
Количество служащих	30 799	10 966
Количество секторов работы	5	130
Количество беженцев	5 340 443	17 200 000
Количество интегрированных беженцев	0	189 300
Ср. значение $ на 1 беженца	210	222,2
Ср. значение нагрузки на 1 работника	173 чел.	1568 чел.

Таблица 1. - составлена авторами[ix]

В январе 2018 г. премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху[x] предложил ликвидировать UNRWA/БАПОР и перенаправить его финансирование Управлению Верховного комиссара ООН по делам беженцев. «БАПОР — это организация, которая способствует сохранению проблемы палестинских беженцев и поддержанию мифа об их “праве на возвращение”, преследуя цель ликвидировать Государство Израиль, поэтому агентство БАПОР должно исчезнуть. Этот орган был создан 70 лет назад исключительно для палестинских беженцев, в то время как существует управление ООН по урегулированию проблем всех остальных беженцев в мире, и это, разумеется, создает ситуацию, когда БАПОР занимается правнуками (палестинских) беженцев, которые беженцами не являются. Этот абсурд должен быть прекращен», — приводит заявление премьера его канцелярия. Премьер-министр добавил, что «довел эту позицию до сведения Соединенных Штатов и что это путь к упразднению БАПОР и решению проблем настоящих беженцев». [5]

Согласно международному праву статус палестинского беженца подпадает под действие Конвенции ООН от 1951 г.  «О статусе беженцев»,[xi] в которой применяется общепринятое определение беженца, а также определяются факторы прекращения статуса беженца. На самом деле не существует международного правоустанавливающего документа, который определяет UNRWA/БАПОР в качестве органа, уполномоченного принимать юридические решения о том, какой палестинец является или не является беженцем в границах международного права.

В ООН существуют и другие структуры, которые занимаются исключительно палестинскими вопросами: 

Комитет по осуществлению неотъемлемых прав палестинского народа (CEIRPP),[xii] учрежденный в 1975 г. резолюцией ГА ООН 3376,[xiii] в состав которого входят 25 государств-участников и 24 государства-наблюдателя. Данная структура курирует программу, цель которой - «создание условий для осуществления палестинским народом своего неотъемлемого права на самоопределение без внешнего вмешательства, на государственную независимость и суверенитет, а также на возврат в свои дома и возврат своего имущества». Программа работы Комитета включает в себя созыв международных совещаний и конференций, координацию встреч с организациями гражданского общества, во всех регионах мира, при участии, в частности, видных политических деятелей, представителей правительств и межправительственных организаций, должностных лиц Организации Объединенных Наций, парламентариев, ученых и журналистов, выстраивание отношений с широкой сетью организаций гражданского общества, занимающихся различными аспектами вопроса о Палестине, осуществление программы публикаций, посвященных деятельности ООН и касающихся вопросов о Палестине, а также ежегодную учебную программу подготовки кадров Палестинской администрации. Каждый год 29 ноября[xiv] он проводит специальное заседание по случаю Международного дня солидарности с палестинским народом. [15] В 2005 г. на мероприятии присутствовали Кофи Аннан[xv] и другие высокопоставленные дипломаты. В своем письме от 3 января 2006 г. г-ну Аннану, Джон Болтон[xvi] критиковал ООН за ее антиизраильскую повестку дня и отметил, что на карте, висевшей на мероприятии, «стерто государство Израиль». [13]

Необходимо отметить, что 10 ноября 1975 г. на ХХХ сессии ГА ООН, помимо решения об учреждении CEIRPP, была принята резолюция 3379 «Ликвидация всех форм расовой дискриминации», которая постановляла, что «сионизм – это форма расизма и расовой дискриминации». Инициатива о принятии данной резолюции исходила от арабских стран, которых поддержали государства социалистического блока, ими было подчеркнуто, что сионизм, оккупировавший арабские территории в 1967 г., продолжает препятствовать осуществлению основных прав коренного населения. В итоге «за» резолюцию 3379 проголосовало 72 государства, «против», во главе с США, 35 государств и 32 воздержались. [7]

В обращении к Генеральной Ассамблее ООН в день принятия резолюции, посол Государства Израиль Хаим Герцог[xvii] заявил, что резолюция представляет собой «еще одно проявление ожесточенной антисемитской, анти-еврейской ненависти, которая вдохновляет арабское общество». В конце своей речи он сказал: «Для нас, еврейского народа, эта резолюция основана на ненависти, лжи и высокомерии, лишена всякого морального или юридического значения. Для нас, евреев, это не более чем кусок бумаги, и мы будем рассматривать его как таковой» — после чего разорвал копию резолюции, которую держал в руках. [11, c.163]

По неоднократным требованиям США и Израиля, резолюция 3379 была отменена 16 декабря 1991 г. резолюцией 46/86 ГА ООН. За принятие резолюции проголосовало 111 государств (в том числе 30 государств из числа голосовавших за принятие резолюции 3379), против — 25, воздержалось — 13. [8]

Вспомогательное подразделение в Секретариате Организации Объединенных Наций, позднее преобразованное в Отдел по правам палестинцев (UNDPR),[xviii] было создано в 1978 г. Генеральной Ассамблеей ООН после утверждения неотъемлемых национальных прав палестинского народа и указания на необходимость формирования информированного общественного мнения по всему миру в поддержку достижения этих прав.

Данное подразделение было образовано для оказания помощи Комитету (CEIRPP) в подготовке исследований и публикаций по вопросу информирования общественного мнения и призвано содействовать приданию максимальной гласности результатам работы. Итогом деятельности Отдела является создание электронной базы данных - Информационной системы ООН по палестинскому вопросу (UNISPAL).[xix] [14]

Отдельно необходимо отметить деятельность Специального комитета по расследованию затрагивающих права человека действий Израиля в отношении палестинского народа и других арабов на оккупированных территориях учрежденного 19 декабря 1968 г. в соответствии с резолюцией ГА ООН 2443,[xx] его также называют Специальным комитетом по израильской практике. Начиная с 1970 г., Специальный комитет представляет Генеральной Ассамблее ежегодные доклады, которые с 1989 г. сопровождаются двумя дополнительными периодическими докладами. [14]

Ежегодно ГА ООН продлевает работу Комитета, уполномочивая его до полного прекращения израильской оккупации продолжать расследование политики и действий Израиля на оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим.

Ежегодно Комитет предпринимает тщетные попытки добиться согласия правительства Израиля на посещение оккупированных территорий. Не получая прямого доступа члены Комитета используют для подготовки своих докладов ГА ООН проводимые в ходе посещений соседних арабских государств собеседования с отдельными лицами (не предоставляя никаких сведений о типе выборки респондентов), которые по некоему собственному опыту могут судить о положении в области прав человека на «оккупированной» палестинской территории. Таким образом, отчеты Специального комитета не могут претендовать на объективный анализ, так как расследования и интервью проводятся на территориях арабских стран. С одобрения Генеральной Ассамблеи Комитет придает широкой огласке результаты работы, распространяя недостоверную информацию, в которой Государство Израиль выступает в роли постоянного угнетателя мирного арабского населения.

В 1974 г. Филипп Гудхарт, член британского парламента, отметил: «Бедственное положение арабских беженцев удручает; но это не уникально… Даже если исключить из этих расчетов всех беженцев, которые покинули свои дома временно, чтобы избежать боев местного значения, арабский исход из Палестины занимает всего лишь двенадцатое место в перемещении беженцев, среди всех, имевших место с конца Второй мировой войны».

Только в октябре 1947 г. 2 388 000 мусульман были перемещены из Индии в Пакистан, а 2 644 000 индусов бежали из Пакистана в Индию. Оценка числа беженцев, изгнанных из своих домов в результате первого раздела Индии,[xxi] колеблется в диапазоне от 8 000 000 до 11 000 000. В Европе послевоенная миграция населения была измерена более точно - официальная западногерманская статистика показывает, что до сентября 1950 г. из Чехословакии были изгнаны почти 3 000 000 судетских немцев.[xxii] В Африке, во время гражданской войны в Нигерии,[xxiii] более 1 000 000 человек из народности Игбо[xxiv] прибыли в Восточную Нигерию в качестве беженцев. Еще 1 000 000 французов и про-французских арабов стали беженцами во время алжирской войны.[xxv] Более 1 000 000 беженцев из Северной Кореи поселились в Южной Корее после конфликта в регионе в 1950 г.,[xxvi] и еще около 1 000 000 китайцев покинули материк, перебравшись в Гонконг. На Ближнем Востоке исход евреев из арабских стран был не менее многочисленным, чем бегство арабов из Израиля. В 1948 г. в арабских странах от Ирака до Марокко насчитывалось почти 850 000 евреев. К 1973 г. это число уменьшилось до 50 000 человек. [1]

Таким образом, можно констатировать, что в рамках ООН существует несколько структурных подразделений, работа которых должна быть направлена на оказание помощи беженцам с территории подмандатной Палестины. Ключевым из них выступает Ближневосточное агентство ООН для помощи беженцам и организации работ (UNRWA/БАПОР), использующее собственное определение понятия «беженец», которое, в свою очередь, противоречит понятию «палестинский беженец» введенному Резолюцией 194 (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1948 г. и другими резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН.

Это различие (специфическое признание UNRWA/БАПОР возможности наследовать статус беженца по мужской линии от отца к сыну) выступает основной причиной ежегодного увеличения официально зарегистрированных беженцев в рамках арабо-израильского конфликта, количество которых, на 1 марта 2018 г., согласно данным UNRWA/БАПОР, на территориях сектора Газы, Западного берега реки Иордан, Сирии, Ливана и Иордании составляет 5 261 930 человек.

Список литературы:

1. Гуманитарная помощь Организации Объединённых Наций: она совсем не одинакова // Журнал Маоз Израиль, Ноябрь 2014. // URL: http://maoz.convio.net/site/PageServer?pagename=maoz_Russian_1114, свободный (дата обращения: 7 марта 2018 г.).
2. Информационная записка Комитета по осуществлению неотъемлемых прав палестинского народа. Нью-Йорк, 2010 год // URL: https://unispal.un.org/pdfs/10-36402r.pdf, свободный (дата обращения: 2 марта 2018 г.).
3. Кац Ш. Земля раздора. Действительность и фантазии в Эрец-Исраэль. — Тель-Авив: Карни, 1992. — 186 с.
4. Комментарий по поводу применимости ст. 1D Конвенции 1951 г. о статусе беженцев к беженцам из Палестины: УВКБ ООН, октябрь 2009 г. // URL: www.unhcr.org.ua/img/uploads/docs/Article%201D_rus_1.pdf, свободный (дата обращения: 25 февраля 2018).
5. Меньшиков П.В. Актуальные аспекты обеспечения информационного суверенитета России / Международные коммуникации, № 5. URL: www.intcom-mgimo.ru
6. Нетаньяху призвал ликвидировать агентство ООН для помощи палестинским беженцам. 07.01.2018 г. // URL: http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/4859977, свободный (дата обращения: 7 марта 2018 г.).
7. Помощь палестинским беженцам: Резолюция ГА ООН A/RES/302 (IV) от 8 декабря 1949 г. // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/052/97/IMG/NR005297.pdf, свободный (дата обращения: 25 февраля 2018 г).
8. Резолюции 30-й сессии ГА ОOН, 1975 г. // URL: http://www.un.org/ru/ga/30/docs/30res.shtml, свободный (дата обращения: 3 марта 2018 г.).
9. Резолюции 46-й сессии ГА ООН, 1991 г. - 1992 г., // URL: http://www.un.org/ru/ga/46/docs/46res.shtml, свободный (дата обращения: 3 марта 2018 г.).
10. Устав Международной организации по делам беженцев: 1946 г. // URL: http://www.unhcr.ru/doc/1-1.doc, свободный (дата обращения: 25 февраля 2018. г).
11. Устав УВКБ ООН: 1950 г. // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/unhcr_statute.shtml, свободный (дата обращения: 26 февраля 2018 г.).
12. Blaisdell B. Great Speeches of the 20th Century. - Dover Publications, 2011, 256 p.
13. Law No. 6 of 1954 on Nationality (last amended 1987) 1 January 1954 // URL: http://www.refworld.org/docid/3ae6b4ea13.html, свободный (дата обращения: 8 марта 2018 г.).
14. Morton A. ZOA Endorses John Bolton to Continue As Us Ambassador To The UN, July 27, 2006. // URL: https://zoa.org/2006/07/101632-zoa-endorses-john-bolton-to-continue-as-us-ambassador-to-the-un/, свободный (дата обращения: 5 марта 2018 г.).
15. Subsidiary organs of the General Assembly // URL: http://www.un.org/en/ga/about/subsidiary/committees.shtml, свободный (дата обращения: 9 марта 2018 г.).
16. UN Committee on the Exercise of the Inalienable Rights of the Palestinian People // URL: https://www.un.org/unispal/committee/, свободный (дата обращения: 2 марта 2018 г.).
17. UNHCR: DONORS // URL: http://www.unhcr.org/donors.html, свободный (дата обращения: 25 февраля 2018 г.).
18. UNRWA: OUR PARTNERS // URL https://www.unrwa.org/how-you-can help/government-partners/funding-trends, свободный (дата обращения: 25 февраля 2018 г.).
19. UNRWA: Were we work // URL: www.unrwa.org/where-we-work, свободный (дата обращения: 1 марта 2018).
20. Эпштейн В.А., Шкутан А.А. Политическая нестабильность как угроза распространения терроризма на Ближнем Востоке. Iсторичнi мiдрашi Пiвнiчного Причорномор'я матерiали VI мiжнародноi науково-практичноi конференцii. / Голов. ред. М.М. Шитюк. - Випуск VI. - Миколаiв: Типографiя Шамрай, 2017. – С. 348-355.

THE ROLE OF THE UN DEPARTMENTS (UNRWA, CEIRPP, UNDPR) IN THE FORMATION OF PUBLIC OPINION ON THE PROBLEM OF PALESTINIAN REFUGEEES

Dr. Vitaly A. Epstein, Сandidate of Sociological Sciences, Associate Professor at department of world economy and international relations of international relations faculty (Institute of Business and Business Administration). RANEPA, 119606, Moscow, Vernadsky Prospekt, 84.

Svetlana V. Bulatova, International relations faculty, master program student. RANEPA, 119606, Moscow, Vernadsky Prospekt, 84.

Abstract: This paper investigates the occurrence and specificity of the matters of the Middle East UN Relief and Works Agency for Palestine Refugees (UNRWA), of the Committee on the Exercise of the Inalienable Rights of the Palestinian People (CEIRPP) and of the Division for Palestinians Rights (UNDPR). The researcher analyzes the concept of "refugee", which was used by the International Refugee Organization (IRO), the concept of "Palestinian refugee", that was used in the Resolution 194 (iii) by UN General Assembly, in 11th of December in 1948, and the concept of "refugees," that used by UN Relief and Works Agency for Palestine Refugees (UNRWA).

Key words: refugees, conflict in the Middle East, UNRWA, BAPOR, Special Committee, CEIRPP, UNDPR.